專項債審計再現資金閑置、違規使用等老問題，如何解決？

地方政府專項債券（下稱專項債）迎來一次審計大檢，專項債在發揮穩投資穩增長效應同時，部分項目的一些老問題也影響著專項債資金效應。

近日已有10多個省份審計部門公開了2022年度當地預算執行和其他財政收支的審計報告（下稱審計報告），其中專項債管理和資金使用情況再次成為審計關注的重點。

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第一財經記者梳理各省對專項債相關審計結果發現，專項債券項目進度慢、資金閑置成為各地比較頻繁提及的問題之一。當然也有像山東等一些省份表示通過強化管理，這一問題得到了有效解決。

河南審計報告稱，審計省本級和44個市縣，發現85.91億元專項債券資金滯留閑置在財政部門或項目單位超90天，其中省本級債券資金19.54億元，滯留閑置最長達247天；南陽等29個市縣債券資金66.37億元，滯留閑置最長達300天。

專項債項目進度慢、使得地方借的錢“趴在賬上”白白支付利息這一現象，早已存在，而成因也比較復雜。

一些地方舉債后，資金未及時撥付給項目使用單位，導致項目進度慢。比如湖北審計報告指出，4個縣10.09億元專項債券資金未按要求及時撥付，影響有效投資目標實現。

資金閑置更主要的原因，是一些地方為了爭取專項債額度，過度包裝一些前期準備工作不扎實的項目，等到資金到位后，項目實際無法開工或進展緩慢。

江蘇審計報告稱，抽查 62 個市縣發現，由于建設項目開工條件不成熟、實施進度滯后或債券資金安排超前等原因，至2022年末，54個市縣有337個項目的政府專項債券資金未全部投入使用，結存金額 229.44 億元，其中 91.23 億元結存1年以上，未能發揮債券資金使用效益。

北京審計報告稱，由于前期手續不到位、拆遷未完成等原因，10個政府債券項目未及時形成實物工作量。其中，3個項目8.89億元結存在實施單位。廣東審計報告稱，因前期工作不及時未能按時開工建設等原因，部分債券資金閑置，涉及金額10.09億元。

甘肅審計報告稱，4個市縣因項目前期準備不充分、申報不精準等原因，9.55億元專項債券資金未及時形成實物工作量。廣西審計報告稱，截至2023年5月，2個市和13個縣23.25億元園區專項債券資金閑置超過一年。

吉林審計報告稱，2市10個項目未確定具體明晰的建設內容無法實施，需要調整資金用途，資金閑置16.81億元；7市縣22個項目因未能取得建設用地手續等原因，項目準備不充分難以按時開工，資金閑置59.93億元；13市縣41個項目未按計劃推進建設，資金閑置75.37億元；6市縣24個項目未按期完工，資金閑置6.55億元。

一些專項債項目資金閑置導致的最直接結果，就是地方政府白白支付巨額利息，并潛藏償債風險。

根據財政部數據，截至2023年6月末，地方政府專項債券平均利率為3.35%。這意味著地方借1億元專項債，一年需要支付335萬元利息。而如果這1億元舉借資金閑置，納稅人將承擔利息損失。

山東審計報告指出當地專項債問題之一是，有的項目建成后閑置或使用率低等，未實現預期收益，財政部門墊付債券利息1.76億元。

事實上，專項債資金閑置問題早已受到政府重視。

近些年相關部門通過提前下達專項債額度，提高項目儲備質量、嚴格審核專項債項目、穿透式監管、專項債用途調整等手段，給予地方更多時間來儲備符合專項債發行條件的項目，并全過程監管提高專項債資金使用效率，必要時調整資金用途避免資金閑置，這也使得相比此前，專項債資金閑置問題在某種程度上得到緩解。

在各地要求專項債加快支出進度、避免資金閑置的嚴監管下，一些地方為了應對監管，超進度撥款，虛報支出進度。

海南審計報告指出，財政部門對專項債券支出進度真實性審核不到位，部分市縣上報數據不實。8個市縣“以撥作支”專項債券資金6.86億元，滯留實有資金賬戶。3個縣上報專項債支出進度不實，涉及資金3.53億元。1個市超進度支付債券資金698.95萬元。

廣西審計報告指出，1個市和7個縣通過編制虛假工程量清單和虛假監理報告等形式，超進度支付工程款11億元。吉林審計報告稱，6市縣超工程進度撥付專項債券127.61億元。

審計署近期披露，5個地區虛報33個專項債券項目支出進度，至2022年底有60.27億元結存未用。

除此之外，專項債資金被挪用問題也再次被部分省份提及，而部分省份也披露一些專項債項目收益不及預期，未來可能導致償付風險。

粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，近年來地方政府承擔越來越多的職能，包括穩投資穩增長、防范化解經濟社會風險如房地產保交樓和化解村鎮銀行事件等，同時部分地方政府也有做出政績的沖動，這一系列因素導致地方政府的支出責任不斷擴張，支出責任的擴張需要財政資金的支持。但是地方政府在近年來經歷持續減稅降費和房地產市場引發的土地出讓收入低迷后，可支配財力擴張有限，部分省份和城市一般公共預算和政府性基金預算之和甚至低于疫情前水平。

“因此，地方財力與支出責任的矛盾突出，此時專項債作為彌補收支缺口的來源就成了地方政府非常依賴的方式，導致專項債的投向和使用偏離了專項債的本源，即：使用于有一定項目收益的項目，實際上用于沒有收益的項目或者發工資、買理財等違規行為。”羅志恒說。

安徽審計報告稱，1個市、2個縣存在開發區管委會或融資平臺公司階段性挪用專項債資金問題，涉及金額2.75億元；2個市使用專項債資金回補國庫墊款之外自有資金支付的費用共7.32億元；1個市、1個區將專項債資金超范圍用于前期費用1273.48萬元。

廣西審計報告稱，2個市和4個縣擠占挪用23個項目政府專項債券資金44.91億元，用于房地產商業開發項目、其他債務還本付息等支出。2個市3個項目5.8億元園區專項債券資金被擠占挪用于平衡財政預算和日常支出。

從微觀上看，解決上述問題仍有賴強化專項債資金下達、撥付、使用管理，比如在前端項目申報時繼續強化審核，使得資金用于真正融資收益平衡且能及時開工的專項債項目。通過穿透式監管和全生命周期績效管理等，來強化對專項債日常監督管理，嚴懲違規使用專項債券資金行為等。

而從宏觀上看，多位財稅專家告訴第一財經，在當前符合條件的專項債項目越來越少的情況下，疊加土地財政難以為繼，賣地收入大幅下滑，未來應逐步縮減專項債額度，擴大國債或適度增加地方政府一般債券額度。并在專項債分配機制上，避免撒胡椒面，向重點城市、重點項目傾斜，確保收益最終能覆蓋成本。

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