地方政府債務率逼近國際警戒區間下限 地方債風險有所加大

地方債監管依然遵循“開前門、堵后門”思路，完善現有地方債管理體制機制，確保不發生系統性風險。

為應對經濟增速放緩以及今年突如其來的疫情，近些年地方政府發行政府債券規模快速攀升，今年底債務余額近26萬億元，地方政府債務率逼近國際警戒區間下限(100%)，地方債風險有所加大。

“十四五”時期地方債管理有何新趨勢?如何防范地方債風險?對此，財政部部長劉昆在近期發表的《建立現代財稅體制》一文中給出答案。他強調，“十四五”時期要合理確定政府債務規模，尤其是地方政府債務限額要與相應的收入等相匹配。另外，他還著重談到防范化解地方政府隱性債務風險，尤其是遏制地方政府隱性債務增長。

多位財稅專家告訴第一財經記者，在“十四五”時期財政收入和債務率約束下，基于前期的債務高基數，未來地方政府債務擴張速度會放緩。而遏制地方政府隱性債務增長，依然是地方債監管重要任務。地方債監管依然遵循“開前門、堵后門”思路，完善現有地方債管理體制機制，確保不發生系統性風險。

“十四五”時期地方債難以高增長

2015年新預算法賦予了地方政府舉債權限，打開地方舉債“前門”。2015年以來，地方政府債券發行規模維持在高位，年增長率平均達到48.1%，遠遠高于同期經濟增速和財政收入增速。

根據財政部數據，截至2020年10月末，全國地方政府債務余額約25.8萬億元，控制在全國人大批準的限額之內。財政部官員預計，今年底全國地方政府債務余額將達到26萬億元，債務率接近警戒區間(100%~120%)下限。如果地方按今年規模繼續發債，明年可能要進入警戒區間。

在這一形勢下，如何確定未來一個時期內政府債務規模，尤其是地方政府債務規模，備受關注。

劉昆在上述文章中談及“十四五”時期完善政府債務管理體制機制時，首先就強調了，要根據財政政策逆周期調節的需要以及財政可持續的要求，合理確定政府債務規模。他表示，要完善地方政府債務限額確定機制，一般債務限額與稅收等一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。

中央財經大學公共財政與政策研究院院長喬寶云告訴第一財經，近些年為應對經濟增速放緩壓力，再加上今年的新冠肺炎疫情，地方政府舉債規模大幅增加有必要，這促進了經濟的恢復。不過地方政府未來舉債是要靠未來的稅收收入、賣地收入、項目收入等來償還，因此需要舉債規模與相應的收入相匹配。隨著經濟逐步恢復，“十四五”時期及未來一段時間，財政再平衡是大方向，地方政府債務擴張速度會下降。

中國社會科學院大學經濟學院吉富星教授告訴第一財經，未來總體上還是遵循舉債與償債能力相匹配，確保債務使用有效率，并將債務杠桿收斂在合理區間。“十四五”債務仍需保持一定規模以對沖內外部風險，但增速由于債務存量累積等因素可能適度降低或適時調整。

地方政府債券細分為一般債券和專項債券，前者是地方為沒有收益的公益性項目籌資，靠一般公共預算收入來償還，列入財政赤字。后者則為有一定收益的公益性項目籌資，靠以賣地收入為主的政府性基金收入或項目專項收入來償債，不列入赤字。近些年，地方一般債券發行規模相對較小，增速平緩，而專項債券發行規模較大，增速高。

對外經濟貿易大學毛捷教授告訴第一財經，地方政府一般債券納入赤字，如果政府負債率維持不變，經濟名義增速保持較高增速，那相應舉債規模可以相應擴大，否則舉債規模難以增長。而地方政府專項債券不納入赤字，舉債規模更多地受賣地收入及項目收益情況影響，因此各地專項債舉債規模存在較大差異。

財政部一位官員近日也公開表示，為了實現地方政府債券長期可持續發展，需要根據財政政策逆周期調節的需要，以及財政可持續發展的要求，科學分析政府舉債空間，合理確定地方政府舉債規模，保持政府總體杠桿率穩定。在宏觀經濟好轉后，法定債務特別是專項債務規模要逐步“退坡”，防止形成路徑依賴和債務風險持續累積。

中央財經大學溫來成教授告訴第一財經，“十四五”時期地方政府債務既要兼顧經濟社會發展需要，也要把債務風險控制在一定范圍內。目前財政部設了100%債務率紅線，未來地方政府債務率大體上需要控制在這個紅線范圍內。

遏制隱性債務增長

前述26萬億元地方政府債務屬于顯性債務，專家普遍認為目前這部分顯性債務風險安全可控。但由于一些地方前些年違法違規舉債，導致地方政府隱性債務快速增長，規模較大，隱性債務風險備受關注。

財政部原副部長張弘力在近日新格局下政府債可持續發展研討會上表示，地方隱性債務規模較大，缺乏透明度，防范和化解難度和成本更大。由于統計口徑等因素，各方對地方政府隱性債務的測算差異較大。據IMF(國際貨幣基金組織)測算，2018年末，我國地方政府隱性債務規模達30.9萬億。

這一風險早已引起高層重視，此前相關部門對隱性債務規模進行摸底和整治，2018年中央發文防范化解地方政府隱性債務風險，各地相繼出臺方案用5至10年來化解存量隱性債務。

劉昆在上述文章里，專門用一段談及“十四五”時期防范化解地方政府隱性債務風險。

他表示，完善常態化監控機制，決不允許通過新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。強化國有企事業單位監管，依法健全地方政府及其部門向企事業單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業債形式增加隱性債務。開發性、政策性金融機構等必須審慎合規經營，綜合考慮項目現金流、抵質押物等審慎授信，嚴禁向地方政府違規提供融資或配合地方政府變相舉債。清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能。

喬寶云表示，財長大篇幅談隱性債務風險防范，說明未來一個時期中央將花大氣力來解決這一問題。而且未來工作的重點仍是優先遏制隱性債務增長，而這除了重點監管違規舉債需求方的地方政府及融資平臺外，還同時強調了重點監管違規舉債資金供給方，這就包括開發性、政策性金融機構。

毛捷認為，遏制地方政府違法違規舉債形成隱性債務，除了需要強化對國有企業事業單位、地方政府融資平臺、開發性等金融機構監管外，還需促進地方政府職能轉變，從大包大攬搞建設轉為以公共服務為主，減少舉債動機。

除了遏制隱性債務增長，化解巨額存量隱性債務也是各地一大挑戰。目前地方化解存量隱性債務的方式中，包括安排財政資金償還;出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還;利用項目結轉資金、經營收入償還;合規轉化為企業經營性債務;通過借新還舊、展期等方式償還和采取破產重整或清算方式化解。

劉昆在上述文章中表示，“十四五”時期要健全市場化、法治化的債務違約處置機制，堅決防止風險累積形成系統性風險。

吉富星認為，由于經濟下行、財政運行“緊平衡”，導致存量隱性債務如期化解難度大，新增支出剛性增長較快、融資平衡難。未來需要打破城投信仰、預算軟約束和剛性兌付，中央不替地方兜底債務、地方不替企業兜底債務。

喬寶云認為，存量隱性債務化解很復雜，未來化解債務需要按照市場規則來辦，不少地方政府現在也沒有能力來兜底。

毛捷表示，要從根源上化解存量隱性債務，就必須推動地方政府融資平臺公司市場化轉型，成為獨立運營的國有企業，隔離平臺公司信用和政府信用。

溫來成表示，當前需要統一地方政府隱性債務認定口徑，然后建立相應的統計、監測和發布制度，這樣才能達到依法、有效治理隱性債務的目的。

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