世界視點(diǎn)！以新修訂《反壟斷法》實(shí)施為契機(jī) 抓住平臺(tái)互聯(lián)互通著力點(diǎn)︱法經(jīng)兵言

《反壟斷法（修正草案）》6月獲通過(guò)，將于今年8月1日起施行。其中一些條款的寫(xiě)入，被認(rèn)為是對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)下平臺(tái)利用數(shù)據(jù)與算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)及平臺(tái)規(guī)則等實(shí)施違法排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制的積極響應(yīng)，從中可以發(fā)現(xiàn)對(duì)數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷規(guī)制已聚焦于具體要素層面，這一精準(zhǔn)式立法而非籠統(tǒng)地談及對(duì)數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷規(guī)制的做法，充分體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)、國(guó)家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門(mén)對(duì)數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷立法及下一步執(zhí)法的專業(yè)與專注，將具體要素、具體行為及效果連接一并評(píng)價(jià)，才能真正適應(yīng)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制的特征及需求，以此區(qū)分?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)在適用反壟斷法時(shí)的共性與差別。

(相關(guān)資料圖)

加強(qiáng)反壟斷與平臺(tái)互聯(lián)互通

自2020年底中央強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)反壟斷與防止資本無(wú)序擴(kuò)張”以來(lái)，以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橹鲬?zhàn)場(chǎng)的強(qiáng)化反壟斷與防止資本無(wú)序擴(kuò)張工作引起了高度重視，取得了不錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)效果與社會(huì)效果。其中，2021年9月，雖然是由工信部牽頭提出平臺(tái)互聯(lián)互通，但是事關(guān)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展和消費(fèi)者用戶利益，其一開(kāi)始就與平臺(tái)反壟斷密切相關(guān)，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，將其視作強(qiáng)化反壟斷中的重要一環(huán)，認(rèn)為其不僅有利于整個(gè)反壟斷工作的展開(kāi)，也更加聚焦平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新激勵(lì)。

當(dāng)然，并不能將平臺(tái)互聯(lián)互通等同于平臺(tái)反壟斷，因?yàn)槠渲羞€涉及平臺(tái)監(jiān)管的其他問(wèn)題及相應(yīng)監(jiān)管部門(mén)和工具，換言之，平臺(tái)監(jiān)管不等于平臺(tái)反壟斷，然而，從實(shí)際需求和緊迫性來(lái)看，或許平臺(tái)反壟斷是推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通的重要抓手。具體講，加強(qiáng)反壟斷推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通，有助于破除以超大型平臺(tái)為中心形成的“生態(tài)圍墻”，營(yíng)造平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特別是超大型平臺(tái)與中小型初創(chuàng)企業(yè)間公平公正競(jìng)爭(zhēng)的相宜市場(chǎng)環(huán)境，提高整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率，有效遏制資本在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的無(wú)序擴(kuò)張，科學(xué)規(guī)制超大型平臺(tái)濫用市場(chǎng)支配地位實(shí)施拒絕交易、限定交易、交易歧視，或?qū)嵤┒髿⑹讲①?gòu)等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上公平競(jìng)爭(zhēng)和開(kāi)放創(chuàng)新的時(shí)代訴求，以高水平競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)高水平創(chuàng)新，以高水平創(chuàng)新推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。為此，相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列強(qiáng)化平臺(tái)互聯(lián)互通的政策及指引，以推動(dòng)平臺(tái)間走向開(kāi)放合作。

考慮到平臺(tái)互聯(lián)互通涉及的方面比較多，是平臺(tái)治理過(guò)程中的一項(xiàng)綜合系統(tǒng)的工程，要做到抓住牛鼻子，切中要害，精準(zhǔn)有效推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通，從現(xiàn)實(shí)制度安排和實(shí)施工具來(lái)看，加強(qiáng)反壟斷不失為一項(xiàng)有基礎(chǔ)且可操作的路徑，即通過(guò)對(duì)數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷規(guī)制，厘清“具體要素+具體行為”可能引發(fā)的違法的壟斷風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)平臺(tái)數(shù)據(jù)要素的聯(lián)通或拒絕聯(lián)通，轉(zhuǎn)換為反壟斷法上的基于經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)支配地位而展開(kāi)的具有正當(dāng)理由的公平合理的交易，或不具有正當(dāng)理由的拒絕交易、限定交易等行為，將是反壟斷語(yǔ)境下評(píng)價(jià)和推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通的規(guī)范基礎(chǔ)與規(guī)制著力點(diǎn)。

推進(jìn)平臺(tái)互聯(lián)互通面臨的主要問(wèn)題

在我國(guó)現(xiàn)行反壟斷立法和政策上尚未明確規(guī)定平臺(tái)互聯(lián)互通的定義與具體內(nèi)涵，很難直接對(duì)位現(xiàn)行《反壟斷法》上的具體規(guī)定，故，直接將“互聯(lián)互通”作為反壟斷法律法規(guī)上的一種具體規(guī)制類型現(xiàn)階段仍然缺乏法定依據(jù)，這就給運(yùn)用反壟斷工具直接推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通帶來(lái)了挑戰(zhàn)。盡管如此，也并不是說(shuō)無(wú)法適用反壟斷法來(lái)推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通，而是需要通過(guò)對(duì)妨礙互聯(lián)互通的行為作出反壟斷法上的規(guī)范解釋，則方可適用。

與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)相比，數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的商業(yè)模式與生產(chǎn)要素發(fā)生了很大變化，使得在傳統(tǒng)反壟斷框架下認(rèn)定拒絕交易（如“封禁”行為）、限定交易（如“二選一”行為）等濫用市場(chǎng)支配地位行為，以及界定數(shù)字平臺(tái)構(gòu)成必需設(shè)施存在困難，現(xiàn)行反壟斷制度并沒(méi)有根據(jù)數(shù)字市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以及數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的新特性作出及時(shí)調(diào)整，相關(guān)條款亟待進(jìn)一步調(diào)適。所幸的是，新修訂的《反壟斷法》在總則部分增加第9條，并在“濫用市場(chǎng)支配地位行為”章節(jié)部分第22條第2款增加了對(duì)數(shù)字（平臺(tái)）經(jīng)濟(jì)具體要素的規(guī)制，譬如數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本及平臺(tái)規(guī)則等來(lái)具像化適用于數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的特殊性。然而，由于仍缺乏對(duì)平臺(tái)主體結(jié)構(gòu)、規(guī)模、類型的精細(xì)化區(qū)分，新修訂的《反壟斷法》在推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通時(shí)尚需進(jìn)一步解釋并配套相關(guān)規(guī)范。

早在2021年10月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局就發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南（征求意見(jiàn)稿）》（下稱《平臺(tái)分類分級(jí)指南》）和《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見(jiàn)稿）》（下稱《平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南》），其中依據(jù)平臺(tái)的連接對(duì)象和主要功能將平臺(tái)分為六大類，能夠?yàn)橥七M(jìn)平臺(tái)互聯(lián)互通工作的科學(xué)化提供一定指引，但這些類型劃分對(duì)于具有“多主體、多行業(yè)、多市場(chǎng)”特性的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)而言較為粗略，同時(shí)，《平臺(tái)分類分級(jí)指南》將平臺(tái)劃分為超大型平臺(tái)和中小平臺(tái)，并依據(jù)《平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南》課以超大型平臺(tái)開(kāi)放互聯(lián)的義務(wù)，這在一定程度上，通過(guò)對(duì)平臺(tái)主體結(jié)構(gòu)規(guī)模的設(shè)定，為適用反壟斷法框架下的必需設(shè)施原理提供了前提和基礎(chǔ)，為此，《平臺(tái)分類分級(jí)指南》和《平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南》二者合在一起被稱中國(guó)版的《數(shù)字市場(chǎng)法》，然而，囿于這兩部指南的征求意見(jiàn)稿尚未得到正式發(fā)布，導(dǎo)致對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷規(guī)制，特別是推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通工作——具體來(lái)講，即要求擁有市場(chǎng)支配地位或可能構(gòu)成必需設(shè)施的超大型平臺(tái)向中小（平臺(tái)）企業(yè)公平、合理、非歧視地開(kāi)放共享數(shù)據(jù)等要素——仍缺乏法定依據(jù)。

值得注意的是在新修訂《反壟斷法》下推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通，不僅需考慮規(guī)制超大型平臺(tái)的濫用行為，規(guī)范其利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本及平臺(tái)規(guī)則的行為，還需運(yùn)用新修訂的《反壟斷法》“鼓勵(lì)創(chuàng)新”，以高水平創(chuàng)新激勵(lì)和維持高水平競(jìng)爭(zhēng)，充分認(rèn)識(shí)到《反壟斷法》中規(guī)制是手段，發(fā)展是目的，故在反壟斷法下推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通還應(yīng)關(guān)注對(duì)參與互聯(lián)互通的各平臺(tái)主體的創(chuàng)新意愿、動(dòng)能及實(shí)效的影響。

若為追求短期的效果，采用“一刀切”的做法，不合理地強(qiáng)制要求所有平臺(tái)進(jìn)行互聯(lián)互通，不僅難以實(shí)現(xiàn)平臺(tái)互聯(lián)互通的目的，也會(huì)導(dǎo)致多元主體利益失衡，出現(xiàn)搭便車(chē)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，引發(fā)公地悲劇，鼓勵(lì)食人而肥等逆向淘汰的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，以至于原本構(gòu)想的互聯(lián)互通可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)總福利提升的目的落空，甚至破壞現(xiàn)代市場(chǎng)自由、公平、合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。為此，在反壟斷法下推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通，還需要與其他制度、規(guī)范、機(jī)制的協(xié)同，充分協(xié)調(diào)多元主體間的利益沖突，穩(wěn)步推進(jìn)平臺(tái)互聯(lián)互通的開(kāi)放領(lǐng)域、層次及階段。

譬如，在推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通時(shí)需考慮流量計(jì)費(fèi)以及數(shù)據(jù)安全保障等技術(shù)性問(wèn)題。推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通技術(shù)性強(qiáng)，所需數(shù)據(jù)格式、標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)限管理要求不一致。然而，由于不同平臺(tái)所使用的數(shù)據(jù)格式、技術(shù)規(guī)范、權(quán)限管理模式不同，數(shù)據(jù)價(jià)值無(wú)法得到有效實(shí)現(xiàn)，這也會(huì)影響平臺(tái)互聯(lián)互通的實(shí)效。

又如，主要依靠單一的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)或（和）行業(yè)部門(mén)推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通的實(shí)效不佳。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有的跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)等特征，使得單一的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)或行業(yè)部門(mén)所主導(dǎo)的互聯(lián)互通工作的進(jìn)展和成效將十分有限，即便在新修訂的《反壟斷法》施行后，“單打一”的思維理念和工作方式，也難以滿足平臺(tái)互聯(lián)互通工作的實(shí)際需求，還可能出現(xiàn)“九龍治水”“規(guī)則打架”的情況。

以規(guī)制與創(chuàng)新為抓手推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通

根據(jù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特征和運(yùn)行規(guī)律，結(jié)合當(dāng)前運(yùn)用反壟斷法推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通所遇到的主要問(wèn)題，可以考慮從以下方面有針對(duì)性的展開(kāi)制度完善和機(jī)制配套，切實(shí)有效地以新修訂的《反壟斷法》施行為契機(jī)，通過(guò)強(qiáng)化規(guī)制與鼓勵(lì)創(chuàng)新雙管齊下推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通。

（一）健全完善相關(guān)具體規(guī)則和配套制度

對(duì)反壟斷中的拒絕交易行為以及必需設(shè)施的判定條件進(jìn)行調(diào)整和更新，以進(jìn)一步劃清平臺(tái)拒絕互聯(lián)互通的合法性邊界。譬如，在判定平臺(tái)是否構(gòu)成必需設(shè)施時(shí)，考慮平臺(tái)所持有的數(shù)據(jù)要素或者業(yè)務(wù)具有不可替代性，且是否構(gòu)成相關(guān)數(shù)據(jù)流量或要素進(jìn)入的必經(jīng)入口。

根據(jù)平臺(tái)互聯(lián)互通的實(shí)際情況與需求，科學(xué)合理地劃分平臺(tái)類型和級(jí)別，并制定相應(yīng)的規(guī)則體系，明確不同平臺(tái)在互聯(lián)互通過(guò)程中需承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。并強(qiáng)化分類與分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，通過(guò)兩者的交點(diǎn)能夠有效定位該平臺(tái)的基礎(chǔ)核心業(yè)務(wù)歸屬，確定相應(yīng)的監(jiān)管主體、規(guī)則、工具及監(jiān)管力度。

（二）加快研發(fā)支撐平臺(tái)互聯(lián)互通的相關(guān)技術(shù)

加快推動(dòng)數(shù)據(jù)格式、應(yīng)用交互端口協(xié)議以及數(shù)據(jù)安全保障等相關(guān)技術(shù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化。相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，不僅有助于互聯(lián)互通工作更有效地推進(jìn)，也有助于避免平臺(tái)之間通過(guò)技術(shù)壁壘形成共謀。

加快推動(dòng)“數(shù)據(jù)不可見(jiàn)，業(yè)務(wù)可展開(kāi)”的技術(shù)研發(fā)。“數(shù)據(jù)不可見(jiàn)，業(yè)務(wù)可展開(kāi)”的技術(shù)，譬如通過(guò)共享SDK或者開(kāi)放SDK權(quán)限的方式或者隱私計(jì)算技術(shù)的應(yīng)用，將有助于進(jìn)一步提高平臺(tái)互聯(lián)互通的靈活性和可操作性，消除平臺(tái)在互聯(lián)互通中的數(shù)據(jù)安全顧慮，使場(chǎng)景化下的業(yè)務(wù)互聯(lián)互通不再需要以數(shù)據(jù)互聯(lián)互通為前提，可根據(jù)具體的需求選擇對(duì)數(shù)據(jù)或者業(yè)務(wù)進(jìn)行互聯(lián)互通。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管工具與推動(dòng)多部門(mén)協(xié)同

在監(jiān)管工具創(chuàng)新方面，一是參考?xì)W盟《數(shù)字市場(chǎng)法》、美國(guó)《通過(guò)啟用服務(wù)切換（ACCESS）法案》中對(duì)于“守門(mén)人”和“涵蓋平臺(tái)”的經(jīng)驗(yàn)，引入事前監(jiān)管工具；二是建立“分級(jí)分類+負(fù)面清單”規(guī)則，為平臺(tái)互聯(lián)互通設(shè)置“紅綠燈”規(guī)則；三是將經(jīng)濟(jì)學(xué)量化分析工具應(yīng)用于行為競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估之中，評(píng)估平臺(tái)互聯(lián)互通整體效益、長(zhǎng)期效益、現(xiàn)實(shí)效益等多元指標(biāo)。

在多部門(mén)協(xié)同方面，建立多部門(mén)的會(huì)商制度，健全信息共享、共商共研、重點(diǎn)輿情聯(lián)合應(yīng)對(duì)等聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立跨部門(mén)的協(xié)同監(jiān)管，在明確平臺(tái)企業(yè)互聯(lián)互通的牽頭監(jiān)管主體后，涉及具體分管行業(yè)領(lǐng)域，可由具體監(jiān)管部門(mén)組織相關(guān)單位進(jìn)行會(huì)商，在此基礎(chǔ)上，還需進(jìn)一步推動(dòng)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)協(xié)同，在行業(yè)監(jiān)管與市場(chǎng)監(jiān)管間實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)。

特別需在監(jiān)管理念與基調(diào)上進(jìn)一步明確和澄清，一是注重權(quán)衡多方主體利益，開(kāi)展互聯(lián)互通應(yīng)兼顧超大型平臺(tái)、中小平臺(tái)、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者用戶等不同主體間的利益，在守住總體安全底線的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以創(chuàng)新發(fā)展為主線，以市場(chǎng)優(yōu)先為原則，以政府監(jiān)管為必要，明確“非必要不干預(yù)”；

二是明確個(gè)案原則，不同場(chǎng)景下平臺(tái)互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)方式與標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，在市場(chǎng)機(jī)制失靈或已顯示難以滿足互聯(lián)互通需求之際，監(jiān)管部門(mén)有必要依據(jù)場(chǎng)景正義原則與分類分級(jí)原則，在有效平衡長(zhǎng)期主義與短期需求的關(guān)系下，以最小干預(yù)與最少必要為限，給予明確、可識(shí)別且可操作的監(jiān)管舉措，做到精細(xì)化有效性監(jiān)管，避免對(duì)涉案平臺(tái)企業(yè)或（和）整個(gè)行業(yè)帶來(lái)持續(xù)的不確定性和不穩(wěn)定性。

（作者系南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，南開(kāi)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任、數(shù)字經(jīng)濟(jì)交叉科學(xué)中心研究員）

標(biāo)簽： 平臺(tái)互聯(lián)互通 技術(shù)壁壘 反壟斷法 不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng) 平臺(tái)經(jīng)濟(jì)