階段性調整財政體制，提升地方政府消費支持政策積極性｜公共經濟與管理

2023年1月8日起對新冠病毒感染實行“乙類乙管”之后，針對國內人口流動及部分行業的疫情管控政策全面取消，城市中的“煙火氣”似乎又回來了。但從此次春節假期的各項數據上看，2023年春節的消費市場恢復至2019年的七成左右，仍需要政策對居民消費進行一定力度的支撐。

(資料圖片)

擴大消費的問題，在我國已老生常談。2010年的中央經濟工作會議上就提出，要調整優化需求結構，增強消費拉動力，重點提升居民消費能力、改善居民消費條件、培育新的消費熱點。當年，居民消費占GDP的35%，是改革開放以來的最低水平。此后，這一比例有所回升，2016~2019年維持在39%~40%，2020年起隨著新冠疫情的暴發，這一比例又回落到了38%左右，顯著低于主要發達國家（OECD國家平均水平為59%）和發展中國家（印度為59%、巴西為61%）。

2022年12月召開的中央經濟工作會議指出，2023年的經濟工作首先要著力擴大國內需求，要把恢復和擴大消費擺在優先位置。在中央經濟工作會議召開的前幾日，國家發改委發布了《“十四五”擴大內需戰略實施方案》，指出我國擴大內需面臨不少問題挑戰，內需對經濟增長的貢獻有待提升。

我國的經濟政策傾向于“抓大放小”，擅長以大型基礎設施項目來拉動經濟增長，即使從消費入手，也多從汽車、家電等大件商品入手。2022年，許多地方也嘗試通過電子支付方式發放消費券，但相比我國香港地區和其他國家，政策對居民消費的支持力度不足。其中的原因很多，從財政角度看，一方面是地方政府受制于疫情防控的巨額支出、經濟下行和減稅導致的收入減少以及地方政府債務受控等因素，可能確實有心無力；另一方面，我國現行的財稅體制，也導致地方政府缺乏促進消費的積極性。

現行的財稅體制以1994年分稅制改革為起點，經過多次調整形成。其中，占稅收收入最大比重的是增值稅。2021年，國內增值稅占全國稅收收入的37%，占地方稅收收入的39%。分稅制改革以來，增值稅經歷了兩次重要的調整。第一次為2008年至2009年推行的“增值稅轉型”，即由“生產型增值稅”轉為“消費型增值稅”，主要內容是允許購入固定資產所含的稅額作為進項稅抵扣；第二次是2012年至2016年推行的“營改增”，將原先征收營業稅的行業亦改為征收增值稅。這兩項改革的效果，主要體現在促進產業投資和優化產業鏈分工，同時對降低增值稅的宏觀稅負也起到了一定的作用。

首先，2009年以來的增值稅為“消費型增值稅”，其含義是增值稅的稅基基本上等同于GDP中的最終消費。

理論上，一個地方消費越多，增值稅收入就越多。然而，我國的增值稅征管實踐是在產品生產、流通的各個環節實行“扣稅法”，若不考慮多檔稅率的問題，每個環節征收的增值稅等于該環節的增加值乘以稅率。對于大部分產品而言，終端零售環節的增加值占售價的比例較低，通常占總價的10%~20%。現行增值稅實行央地“五五分成”，地方留存的50%部分歸屬于每個環節的企業所在地。因此，盡管消費型增值稅以最終消費為稅基，從地方角度看，擴大生產比擴大消費更容易獲取增值稅收入。

近年來，隨著電子商務的發展，購買產品的消費行為更多地通過網購來實現，物流快遞的發達使得網購過程中跨地區購物的比例越來越高，本已占比不高的零售環節的增值稅亦會流失。在此情況下，地方政府提升增值稅收入，重心仍然放在生產端而非零售端，并沒有實現“消費型增值稅”所蘊含的“消費越多，稅收收入越多”的目標。

其次，分稅制改革初期，由于營業稅全部為地方稅收收入，而增值稅地方僅留存25%，許多地方為了促進地方稅收收入的增長，對于服務業的發展十分積極，其中很大一部分為直接面向消費者的生活性服務業。

“營改增”全面推行以后，原屬地方稅的營業稅改征增值稅，地方留存率降低到50%，對地方政府發展服務消費的積極性造成了影響。近年來蓬勃發展的虛擬產品和服務，導致稅源與稅基分離問題越發突出。虛擬產品和服務的發生地較難界定，通常在提供服務的企業注冊地納稅。與實體產品和服務不同，虛擬產品和服務的消費過程不涉及交通運輸，企業可以選擇最有利的地點注冊納稅，地方政府也傾向于吸引該類企業到當地注冊納稅，加劇了地區間的稅源競爭。

現階段比較緊迫的任務是如何使用財政激勵手段，促使地方政府更加積極地投身到促進消費的工作中去。許多專家學者注意到，目前中央政府的債務負擔相對較輕，因此建議由中央政府發行國債或者特別國債，并通過轉移支付劃給地方政府。這一方案的問題在于，如果轉移支付的獲取是無償或非常容易的，地方政府能否珍惜這筆資金，將其花在刀刃上？相較于轉移支付方案，階段性調整財政體制，通過有效的機制設計讓地方政府從當地居民消費中獲得更多財政收入，能夠更好地提升地方政府出臺促進消費政策的積極性。

具體而言，可以階段性調整增值稅的央地分享比例，并將地方收入歸屬權的確認由執行生產地原則調整為生產地原則與消費地原則并行。在增值稅的央地分享比例方面，對于具有明確消費屬性的實體產品、虛擬消費品及服務，給予零售環節更高的地方留存率。對于網絡購買實體消費品及購買網絡視頻節目、網絡游戲等虛擬消費品的增值稅收入的地方留存部分，由生產地和消費地共同分享。考慮到納稅便利，仍然由生產地的稅務部門征管，由國家稅務總局協調按季度劃轉給消費地。

上述政策實施后，地方政府將從促進消費中獲得更多實實在在的財政收入，同時也有更加充足的財力出臺促進消費的財政支出，實現良性循環。同時，可以要求地方政府將增值稅增收部分的一定比例運用在給居民發放消費券上。這一政策必然造成中央財政收入下降，可以通過提升中央赤字率或發行特別國債來彌補。

（作者系上海財經大學中國公共財政研究院院長助理、常任職副教授、博士生導師）

標簽： 財政激勵 地方稅收 擴大消費