【環球播資訊】上萬億專項債發行穩經濟，嚴監管破資金閑置等難題｜財稅益侃

為了穩經濟，地方政府專項債券（下稱“專項債”）正加速發行。

根據公開數據，截至3月22日，今年地方新增專項債發行規模突破1萬億元，這為基礎設施建設投資輸送“彈藥”，穩投資穩經濟。而今年還將有約2.8萬億元新增專項債發行，用于民生等重大項目，補短板、促消費、穩經濟。

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近些年巨額專項債發行管理也暴露一些問題。不久前《關于2022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》（下稱“預算報告”）直言，有的地方專項債項目謀劃不足，債券發行與前期準備等工作銜接有待加強，項目事前事中事后全鏈條監管不到位，造成資金閑置，沒能及時形成實物工作量。

為此，相關部門已經聯手強化專項債監管，比如做好項目前期準備工作，提高項目儲備質量，加強專項債投后管理等。

萬億專項債穩經濟

專項債是政府帶動擴大有效投資，穩定宏觀經濟的重要手段。近些年尤其是疫情暴發以來，新增專項債規模站上3萬億元以上臺階。而為了盡早發揮債券資金使用效益，與去年一樣，今年專項債保持較快發行速度。

3月22日，福建成功發行了755億元新增專項債。根據地方政府債券公開發行數據，截至3月22日，新增專項債發行規模約10964億元。

粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒告訴第一財經，近年來專項債支持基建投資并引導社會資本參與投資的效果越來越凸顯，集中體現為疫情以來基建投資保持較高增速，對沖房地產投資下行和消費低迷等。

“今年專項債延續了上述趨勢，促進了1~2月基建投資仍保持較高增速，起到了擴大內需的作用，對沖外需下行。”羅志恒說。

國家統計局數據顯示，今年前兩個月基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業）同比增長9.0%。其中鐵路運輸業投資增長17.8%，公共設施管理業投資增長11.2%。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，在當前經濟處于恢復階段下，專項債對經濟拉動作用比較明顯。當前經濟恢復基礎仍不牢固，今年以來專項債發行速度依然比較快，預計會在前三季度完成發行，以更好發揮債券資金穩投資穩增長效應。

為了穩經濟，今年積極財政政策加力，其中體現之一是今年新增專項債規模為3.8萬億元，比上一年增加1500億元。這意味著，后期還將至少有約2.8萬億元新增專項債待發。

不少地方也要求加快專項發行使用。比如廣西財政廳要求，2022年發行的專項債要確保在2023年一季度使用完畢，2023年一季度發行的專項債要確保在上半年使用完畢，盡早發揮專項債資金促投資、穩增長作用。

羅志恒表示，今年專項債的發行節奏還將進一步靠前發力，主要是當前經濟壓力仍大，比如青年人群失業率仍高、耐用消費品汽車銷售負增長、民間投資低增長。

“預計今年3.8萬億元新增專項債可能在前三季度集中發行并使用，而且不排除根據外部環境變化繼續動用專項債結存限額。目前專項債結存限額還有1.15萬億元額度，理論上今年新增專項債發行規模最高能到4.95萬億元，工具箱比較充裕。”羅志恒說。

根據財政部數據，2022年由于動用了5000多億元專項債結存限額，使得新增專項債實際發行規模首次超過4萬億元（4.04萬億元），支持約3萬個補短板、增后勁、惠民生重點項目建設，發揮了強基礎、補短板、惠民生、擴投資等作用，有力支撐經濟社會發展。

溫來成表示，當前民間投資增長比較緩慢，而專項債加快發行，能夠撬動民間等社會投資，從而推動經濟增長在合理區間。

解決資金閑置等問題

近年來巨額專項債加速發行，也暴露出部分項目資金閑置及低效使用等問題，前述預算報告也點出這一問題。

此前一些地方審計部門也多次披露類似問題。比如，去年公開的貴州省審計報告指出，截至2021年底，16個地區27個項目未開工，29.21億元專項債資金閑置；由于項目建設緩慢或停工等，12個地區20個項目2020年至2021年獲得的50.93億元專項債資金，截至2021年底實際使用6.20億元。

溫來成表示，專項債資金閑置問題，主要是在前期項目準備工作不扎實，比如一些項目土地、環保等審批未完成，導致資金到位后不能立即開工，從而造成債券資金閑置和浪費。因此為避免資金閑置，一定要做好項目前期準備工作。

針對這些問題，預算報告也給出了對策。

預算報告要求，今年做好專項債項目前期準備，提高項目儲備質量，適當提高資金使用集中度，優先支持成熟度高的項目和在建項目。

羅志恒表示，專項債發行后能盡早投入使用的核心在于前期是否做好項目儲備工作，通過加強跨部門協調機制，加快辦理項目用地、規劃許可、環評、施工許可等審批手續，加快推進征地拆遷、市政配套等開工前準備，保證專項債在發行后能夠迅速投入使用，杜絕資金“趴在賬上”的現象，提高專項債資金使用效率。

今年一些地方明顯強化專項債項目審核力度。一位從事專項債項目咨詢人士告訴第一財經，今年上報的專項債項目通過率很低，獲得的額度低于預期，甚至一些此前發過專項債的項目也未能通過。

山西省財政廳廳長常國華近期公開表示，保證項目儲備質量，是用好專項債寶貴資金的重要基礎和前提。“近年來，我們高度重視項目儲備，圍繞產業綠色轉型、基礎設施建設、生態環境保護、重大水利工程、鄉村振興等領域，儲備了一批比較成熟的專項債項目。今年我省第一批已向財政部申報了1143個項目，同時正在精心組織第二批申報。當前情況是，2023年財政部第一批安排我省專項債限額350億元，專項債項目資金缺口較大。”

在今年加強地方政府債務管理方面，預算報告還要求，加強專項債投后管理，嚴禁“以撥代支”“一撥了之”等行為，健全項目管理機制，按時足額還本付息，確保法定債券不出任何風險。

溫來成表示，不少專項債項目已經完成建設，進入運營階段，而這就需要加強資產、收入等管理，防止出現不能償還本息等問題。

財政部此前鼓勵一些地方探索建立政府償債備付金制度，用于增加債券還本付息保障，防范專項債兌付風險。

羅志恒認為，長期以來，地方政府債券存在重發行、輕管理的問題，對債券資金發行后的使用缺乏監督。建議全面推廣穿透式監測，通過信息化手段把后端監測的短板補起來，促進專項債資金安全、規范、高效使用。

目前專項債穿透式監管正在全面推廣，通過信息化手段，穿透了解項目單位建設運營情況，重點掌握債務資金從國庫撥付到項目單位以后的情況，這有助于盡早發現專項債相關問題，避免專項債資金閑置，加快項目建設進度。

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