焦點訊息：林伯強：歐盟碳邊境調節稅如何影響中國高碳行業丨能源思考

歐盟碳邊境調節機制法案（CBAM）于5月17日起正式生效。歐盟決心通過CBAM減少碳泄漏風險，并提高歐盟本土高碳產業的競爭力。該機制旨在解決歐盟碳泄漏風險不斷升高的問題，避免高碳排放但受監管水平較低的外國生產商搶占歐盟市場，同時防止歐盟本土生產商將生產轉移到監管水平更低的國外市場。預計后續其他發達國家會跟進。

CBAM政策在覆蓋行業、排放核算、價格機制、實施時間四個方面值得關注。

第一，歐盟CBAM的覆蓋行業為鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力、氫，以及特定條件下的相關下游產品（如鋼鐵制成品螺釘和螺栓等）。在過渡期內，歐盟也會考慮納入其他有碳泄漏風險的產品（如塑料制品等）。

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第二，CBAM只核算產品的直接排放，即在生產過程中直接產生的二氧化碳排放，未來可能納入間接排放（如生產過程中使用電力導致的間接排放）。

第三，CBAM計劃于2023年10月開始實施。具體時間線上，2023年至2025年為過渡期，在此期間只需進行排放申報，不收取費用，2026年起全面征收相關費用。

第四，歐盟將為CBAM進口商品專門設立碳配額市場，該配額市場的價格將會與歐盟碳市場掛鉤。

在短期內，即2026年之前的過渡期內，歐盟CBAM對我國的貿易影響有限。歐盟CBAM在初期僅納入鋼鐵、鋁、水泥、化肥等行業，而我國出口歐盟產品以鋼鐵和鋁產品為主，對歐盟出口化肥、水泥、氫氣總量較小。依據歐盟CBAM文件中覆蓋產品的相應稅則號進行查詢，估計2022年我國對歐盟出口的鋼鐵產品總額約為150億歐元，鋁產品總額為45億歐元，而化肥、水泥、氫氣三類產品總額僅為3億歐元左右。總結來說，歐盟CBAM前期覆蓋的初級產品并非我國對歐盟出口的主力產品。因此，短期來看，歐盟CBAM對我國高碳行業的影響有限。

中長期來看，由于能源消費主要集中在工業，能源結構低碳轉型需要比較長的時間，我國制造業的高碳排放趨勢還將持續，歐盟CBAM將顯著增加我國高碳行業的出口成本。在過渡期結束后（即2026年以后），歐盟有可能擴大CBAM的征收范圍，將塑料、有機化學品和有色金屬等行業納入監管范圍。同時，CBAM可能會將間接排放納入征稅范圍，這對于電解鋁等能耗高的行業，其碳成本可能大幅增加。

此外，長期來看，CBAM在全球的實施可能會加快綠色貿易壁壘的興起，發達國家可能進一步嘗試出臺類似的綠色貿易壁壘政策，限制我國等新興經濟體的發展。除了歐盟，美國、英國和加拿大等國家也開始跟進，如探索碳關稅等政策，以保護本國高碳產業的競爭力，比如美國的制造業回歸顯然需要政策保護。由于我國制造業核心競爭力來自于全產業鏈競爭力，高耗能行業是我國競爭力的重要一環，碳邊境調節稅的潛在影響不容忽視。

鑒于碳邊境調節稅對中國制造業競爭力的重要影響，我國需要提前布局應對。我們提出以下四方面建議：

第一，完善全國碳市場，擴大行業覆蓋范圍，利用完善的碳交易機制和顯性碳價來推動高碳行業轉型。歐盟CBAM會考慮進口產品所在國家的顯性碳價，從而兼顧他國商品已經負擔的碳排放成本。目前，我國碳市場僅覆蓋了電力行業，尚未將鋼鐵、有色金屬、石化等高耗能行業納入其中。為了提升顯性碳價的可信度，應該盡快將碳市場的覆蓋范圍擴大至歐盟CBAM所覆蓋的行業，并利用顯性碳價機制來引導這些行業轉型。此舉可以降低我國出口商面臨的歐盟碳關稅成本，減輕歐盟CBAM的不利影響。

第二，加強排放數據監測，建立全面的排放核算體系。目前我國高碳行業的碳排放統計體系尚不完善，基于排放因子的核算方法偏誤相對較大。因此，亟須建立完善的碳監測與核算體系，提供高質量的碳排放數據。建議對各高碳行業的二氧化碳排放量開展實時、全面的監測評估。具體來說，應該加快國內排放監測體系建設，以全國碳市場為主要框架，通過對企業的實時排放監測，形成可追溯的實時碳排放數據，同時引入碳排放數據的外部核查機構，提升與保障數據的準確性和及時性。此外，如存在企業篡改數據、故意造假的行為，應該依法對其從嚴處理。從現實情況來看，目前將所有相關高碳企業納入排放監測體系可能存在困難，建議前期可以通過企業試點的方式，先摸清CBAM覆蓋行業的大致排放情況。例如，選擇部分具有代表性的鋼鐵企業、鋁企業開展碳排放試點監測。

第三，從長遠來看，歐盟CBAM將可能包括各類產品的間接排放，其中主要涉及電力生產中產生的碳排放。因此，鼓勵高耗能行業，如電解鋁行業，積極采用綠色電力能夠有效減少間接排放帶來的碳成本。

目前企業采購綠色電力面臨兩個主要問題。首先，綠色電力的溢價較高，且綠色電力市場缺乏長期購電協議。這一成本問題導致企業購買綠色電力的意愿減弱。為解決這一問題，需要建立長期穩定的綠色電力購買機制，以降低企業采購綠色電力的成本。

其次，綠色電力需求主要集中在東部沿海發達地區，而供給主要集中在西部地區。這使得企業對于跨省、跨區綠色電力的交易需求非常迫切。然而，由于電力市場改革進展較慢，省際綠色電力交易仍面臨巨大挑戰。就目前的現實情況而言，在短期內，企業自建分布式新能源電站，如屋頂光伏系統等，是相對可行的解決方案。這種方式具有建設難度小、經濟性好等優勢。然而，從長遠的角度來看，仍需要加快電力市場改革進程，推動綠色電力的跨省交易。另外，為了實現可持續發展，還需要提前規劃高耗能產業的地理布局，將高耗能產業轉移到中西部地區的大型清潔能源基地。

第四，在面對歐盟CBAM時，高碳企業需要考慮以下三個關鍵問題。

首先，企業應該努力通過世界貿易組織來反映自身的正常利益訴求，合理利用貿易規則，對歐盟CBAM的不合理之處進行反映，積極爭取合理權益。

其次，企業需要重新評估未來市場戰略。在短期內，可以通過降低排放強度、開拓其他市場等多種方式規避CBAM的不利影響，中長期內應積極轉型為綠色低碳產品。

再次，企業應盡早建立完善的產品級溫室氣體管理體系，包括產品碳足跡核查和供應鏈管理等，以滿足CBAM對信息披露和報告的要求。由于歐盟CBAM與碳市場的具體規則較為復雜繁瑣，溫室氣體核算與管理的方法也比較復雜，存在較高的技術門檻，因此，企業應進行相關人員、知識和技術儲備，以便能夠合理、從容地應對歐盟CBAM的挑戰。

（作者系嘉庚創新實驗室首席科學家、廈門大學中國能源政策研究院院長）

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